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   在2015年1月8日召開的全國糧食流通工作會議上，來自發改委、國家糧食局的高層官員提出，要在經濟新常態下，準確把握糧食流通發展的新趨勢，贏得糧食流通改革的主動權。

   長期以來，作為國家經濟之基，中國糧食產業面臨復雜的格局，一方面，糧食連年增產，為國民經濟穩定和中央宏觀調控奠定了堅實基礎，另一方面，糧食生產、流通已形成政策依賴，市場化改革面臨艱難局面。

   尤其是在經濟新常態下，經濟結構戰略性調整加速推進，糧食貿易全球化、糧食購銷市場化程度不斷加深，國內糧食市場運行的各種矛盾進一步交織累積。

   這些問題集中表現為，糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩并存，托市價格面臨雙重擠壓與保護糧農利益、國際糧食資源的適度利用與沖擊國內市場矛盾凸顯。

   在此形勢下，下一步改革既要破除糧食領域多年體制機制弊端，又要保護種糧農民利益、穩定糧食生產與糧食市場、保障糧食安全。

   五大新局倒逼糧食流通改革

   自2004年以來，在中央持續的政策支持下，糧食生產進入黃金時代，前不久，國家統計局發布數據，剛剛過去的2014年，國內糧食產量達到6.07億噸，實現史無前例的糧食“十一連增”。

   但近年來，在國內經濟轉型結構調整、國際經濟持續低迷的背景下，中國糧食生產與流通逐漸衍生出一些新矛盾，亟待改革破解難題。國家發展改革委主任徐紹史將之總結為五個方面：

   從糧食供給觀察，國內糧食生產能力基本穩定在1萬億斤水平之上，告別糧食短缺時代，但糧食生產靠天吃飯的局面未根本改變。目前，全國農田有效灌溉面積僅占耕地面積的51.5%，還有近半數的耕地是“望天田”。

   徐紹史指出，在資源環境約束日益加劇的背景下，必須改變單純追求數量增長的發展方式，更加注重可持續發展。

   從糧食需求分析，隨著我國人口增加、人民生活水平提高和城鎮化發展，糧食總消費繼續保持剛性增長，糧食總體上處于緊平衡，優質糧食品種趨緊，大豆對外依存度高。

   與此同時，受經濟增速下降、能源價格下跌以及進口替代等因素影響，糧食消費增速有所放緩，玉米、秈稻等品種出現階段性供大于求，必須加強對糧食生產和消費的引導，更加注重提高糧食的品質和市場競爭力。

   就國際貿易比較優勢而言，由于國內勞動力、土地等生產要素價格上升，國內糧食生產成本逐步增加，而國際市場大宗農產品價格呈下跌態勢。

   來自國家糧食局的數據顯示，目前廣東港每噸國產玉米、大米、小麥分別比同品種進口完稅價高出750元、900元和500元左右，玉米價差甚至一度超過1000元，三大谷物品種配額外進口的價格逼近“天花板”。與此同時，國內糧食生產成本“地板”不斷抬高。

   國家糧食局局長任正曉分析說：“在這種雙重擠壓的狀況下，單純依靠敞開收購、提高托市收購價格來保護農民種糧積極性的空間越來越小、效應越來越弱，現行糧食收儲政策體制面臨前所未有的考驗。”

   從糧食生產經營方式看，種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體正在興起，糧食企業兼并重組、生產相對集中趨勢加快，推進糧食產業化、發展多種形式適度規模經營、促進產業結構優化升級將成為發展方向。

   從資源配置模式和宏觀調控方式看，依靠增加直接補貼刺激糧食生產的邊際效果明顯遞減。“對糧食市場的過多直接價格干預可能抑制市場機制作用甚至扭曲市場，糧食庫存過多集中在政府特別是中央政府手中，糧食價格和市場調控機制需要加快完善。”徐紹史說。

   深化改革擯棄政策依賴

   改革的根本目標和基礎在于確保國家糧食安全。在剛結束不久的中央農村工作會議上，國務院要求，我國農業全面進入轉變發展方式的新階段，要堅持把保障國家糧食安全作為農業現代化的首要任務。

   當務之急在于提高地方在糧食生產中的積極性，國家糧食局一位高層官員在發言中說：“決不能放松糧食生產，糧食產量一旦垮下去，幾年回不過來。”部分地方糧食部門的干部亦指出，在我國糧食生產連年豐收的背景下，一些地方糧食安全意識有所淡化，放松糧食生產，忽視糧食流通，存在過度依靠中央的現象。

   任正曉指出，要以全面落實糧食安全省長責任制為核心，進一步增強糧食安全保障能力。“糧食安全省長責任制是貫徹國家糧食安全戰略、保障國家糧食安全的一項基本制度。”他說，下一步各地要盡快出臺全面落實糧食安全責任制的具體措施，切實把糧食安全各項責任落到實處。本刊了解到，2014年，山西、云南、廣東等部分省區已將糧食安全責任全面納入各級政府目標責任考核體系。

   針對糧食收儲體制改革，徐紹史強調：“核心是要全面落實糧食安全省長責任制，發揮好中央和地方兩個積極性，逐步建立地方儲備與中央儲備協調運行機制。”

   他說，要積極探索鼓勵和引導農業產業化龍頭企業發展訂單收購，與糧食生產者建立緊密的利益聯結機制，變政府收儲的壓力為促進糧食收購市場健康發展的動力。

   《瞭望》新聞周刊獲悉，針對當前主產區的糧食收儲壓力，2015年，國家將加快推進1000億斤糧倉建設，“危倉老庫”建設亦將加大力度。在投融資機制方面，將引導社會資本投入糧倉建設，發揮政府投資撬動社會投資的最大效用。

   就糧食經營領域，徐紹史指出，要積極推進糧食企業兼并重組和產業化經營，發展混合所有制經濟。

   任正曉也表示，糧食行業要開啟新的發展路徑。“徹底摒棄‘靠國家政策吃飯、靠政府投入發展’的依賴思想，徹底轉變‘坐等收糧、坐店賣糧’的傳統經營方式。”他說。

   譬如，引導糧食行業融入新型農業經營體系，與種糧農戶特別是家庭農場、農民合作社結成經營聯合體和利益共同體。又如，創新經營業態，延伸產業鏈條，推進“食”“糧”并進，以增強市場競爭力。

   下一步除各級儲備糧管理企業和軍糧供應企業保持國有獨資或控股外，其他國有糧食企業將探索發展混合所有制經濟，推進糧食企業向集團化、規模化、產業化方向發展。

   同時，改革鼓勵糧食企業的對外合作，支持有條件的糧食企業“走出去”，力爭培育一批有國際競爭力的大糧商。

   另外一個大動作即是加強糧食法制建設，從以行政手段為主向以法治手段為主轉變，全面推進依法治糧。

   在此背景下，糧食法立法進程有望加快，糧食經營者信用能力建設提速，將建立全國統一的糧食經營者信用體系，以法治手段維護糧食流通市場秩序。

   改革堅守四條底線

   從長遠觀察，新常態下緊平衡仍將是我國糧食供求的長期態勢。因此，徐紹史指出，糧食流通改革要有憂患意識，堅持底線思維，確保飯碗牢牢端在自己手上。具體落實中要堅持四條底線：

   第一，堅決守住總量安全底線。他說，保障糧食安全的一項重要指標是總供給與總需求基本平衡。在糧食連年豐收的情況下，必須克服麻痹思想，建立健全糧食安全預警機制，繼續發展糧食生產，充實糧食儲備，搞好總量平衡，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

   第二，堅決守住糧食質量安全底線。徐紹史說，當前，糧食重金屬、農藥殘留、真菌毒素超標，糧食收購存儲運輸過程中霉變污染，儲存糧食品質下降，以及糧食加工過程中不符合質量標準等問題，在一些地方和企業不同程度存在。因此，必須進一步強化糧食質量安全治理，實行從田間到餐桌的全過程監督管理，確保糧食質量安全。

   第三，堅決守住農民增收底線。要把國家支農惠農強農的政策不折不扣地落實下去，協調發揮好政府和市場的作用，抓好糧食收購，繼續認真落實國家最低收購價和臨時收儲政策，決不能出現農民“賣糧難”，切實維護種糧農民利益。

   第四，堅決守住市場穩定底線。要在保證市場供應的前提下，加強儲備糧吞吐和進出口調節，穩定糧食供求關系，確保糧食價格不出現大的波動。